2025年政府工作报告（以下简称“报告”）把对2025年房地产的工作要求置于“有效防范化解重点领域风险”一栏中的首位，且明确提出“持续用力推动房地产市场止跌回稳”。这意味着，2025年房地产是防风险的重点，而市场止跌回稳是防风险的切入点。
止跌回稳重点在增量政策
事实上，2024年9月底一揽子存量和增量政策密集部署和实施后，房地产市场止跌回稳的趋势显现。比如，2024年四季度，全国新房销售面积同环比分别增长6.4%和21.2%，告别了连续下滑的态势。同时，根据70城房价数据，截至2025年1月，一线、二线城市新房价格指数分别连续3个月、2个月止跌回升。
因此，贯彻2024年底中央经济工作会议精神，结合近期市场走势，今年政府工作报告对房地产的表态，彰显了通过持续用力的政策组合拳，尽快实现房地产止跌回稳。具体政策导向上，在存量政策应出尽出的情况下，此次政策部署的重点在增量政策。比如，报告提出加力实施城中村改造和危旧房改造，释放刚需和改善型需求潜力，这锚定了当前的有效需求潜力。
城中村和危旧房主要集中在超大特大城市和各地级市，这些城市有大量的年轻人、新市民和老市民长期居住，他们是住房需求的主力，主要对应着刚性需求和改善型需求，也是实现“美好人居”，从“有没有”转向“好不好”的需求主体。
近期，形势出现积极变化，一是去年推进增加地方债务限额置换地方隐性债务（主要是城投和国企债务），投放专项债收储存量低效闲置土地；二是城中村改造在专项债、专项借款投放的力度加大，包括专项债可用作项目资本金，资金平衡的考核从项目扩大到片区；三是依法征收成为主流，成本明显降低，房票安置也开始落地。比如，2024年郑州市货币化安置去化商品房134万平方米。今年1~2月份，广州、深圳多个城中村改造项目通过规划或启动开工。
盘活存量土地
在土地供给端，报告继续强调“控制增量、盘活存量”。各地房地产库存中，狭义的在售库存去化周期并不长，压力主要是未开发用地为主的广义库存。库存高压不仅导致供应量大，也是地价和房价不稳，进而拖累止跌回稳的主要原因。合理控制新增供地，即贯彻因区施策，基于区域供求结构性差异，减少同质化供地，增加好房子、配套完善等供给偏少的项目。
报告明确提出了盘活存量用地和商办用地，这是土地库存压力的主要来源。这些地块多为2022年及之前出让，规划、设计、区位、配套等已不适应当前需求。下一步，通过专项债收储后暂缓出让，或调整用途（公共用地或保障房用地）和规划条件、补足配套设施后再出让；或者，完善项目规划设计条件以后，鼓励开发商继续开发或者在二级市场上转让。
优化城市空间结构和土地利用方式，意味着在房地产进入存量时代后，基于市场供求关系和止跌回稳，地方债务控制，房地产新发展模式打造等新形势、新要求，不能再沿袭外延式的增量扩张，更不能为了短期投资、财政收入而增加供地。须从人口、家庭、生育变化，住房需求新特征，产业空间需求新变化，结合存量空间和土地利用效率，转向存量集约化、紧凑型的利用模式。
盘活存量商品房
除了盘活存量土地，盘活存量房源是实现保交付、防范企业风险，去化库存等，以推动市场止跌回稳尽快见效的抓手。特别是，当前房企在售库存中，超过一半的为2024年之前的批售项目，其户型、区位、设计风格不适应当前需求而去化困难。报告提出，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权，这是重大的政策突破。
2024年5月份以后，政策明确了收购存量已建成新建商品住房做保障性住房，且给出了3000亿元的低利率再贷款扶持。收购主体限于指定的两家国企，明确按照“土地划拨成本+建安+5%的利润”来制定收购价格，强调要按市场化、资金平衡的原则来推进。但由于收购价格较低，企业参与的意向不高，且收购后做保障房很难做到资金平衡以偿还再贷款。
此次在收购主体、价格和用途方面，让地方政府自主决策，一方面能通过调动省市区国企、城投及民企参与，减轻指定少数几家国企（比如各地安居公司）收购导致资金压力以及后续配租、配售和运营压力；另一方面，洽谈合理的收购价格水平，能调动房企出售的积极性；另一方面，除用作保障房以外，收购的房源还可以用于拆迁安置房（比如“房票”）和人才房等。
这样，也能拓宽保障性住房再贷款使用范围，让已批复的贷款额度能投放出去。事实上，不管是专项债收储存量土地，还是再贷款投放用于收购存量在售商品房，抑或是专项债、专项借款用于城中村改造资本金或拆迁安置（比如“房票”安置），若仍以单个项目资金平衡的考核，在目前的供求价格体系下，较难做到资金平衡，从而影响存量盘活的大规模落地。
在收购主体、价格和用途方面给予地方更大自主权，也意味着再贷款的偿还，必然要从单个项目扩展到多个项目、整个片区内，或者是拉长周期到中期。延展到城中村和危旧房改造、存量土地盘活等，也会在更大范围内实现资金平衡。比如，专项债收储土地，偿债来源从政府性基金收入和项目专项收入，扩展到财政补助、调度其他项目专项收入、项目单位资金等。
这样做的目的，就是能够将土地和房屋库存尽快去化，从而推动开发商保交付、偿还债务，防范房企债务违约风险，让房地产新开工和土地市场真正复苏。另外，这几年一直在“托底”土地市场的地方国企、城投，才能有增量资金参与到城中村和危旧房改造、筹建保障房等。同时，只有库存实现了去化，行业链条顺利循环起来，房地产市场才能尽快止跌回稳。
“好房子”需要新模式
经过三年多的调整，目前行业和市场的各项指标均已下探，旧模式和无效库存已相当程度上得以消化，房地产市场继续大幅下跌的可能性较低。考虑到上述增量政策在2025年全面落地，今年房地产市场止跌回稳的局面更加巩固。值得注意的是，要真正实现止跌回稳，关键还在于打造新模式，打造住房供需的新赛道，培育住房消费可持续的后续动力。报告提出，有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式，推动建设“好房子”。
笔者认为，下一步将在租购并举、现房销售、“配租+配售”的保障房新体系、“好房子”供给、二手房盘活和循环、存量房运营、城市更新、产城融合、房屋养老等多个细分赛道、领域等，都将有系统的谋划，以挖掘全新的、多元化的需求潜力，其集合起来的市场体量也非常大。同时，改善新型城镇化（公共服务均等化、外来人口本地化）、生育和养育、产业升级、内需打造等影响房地产的基本面。这些都是房地产的新模式，也是真正止跌企稳的关键。
